note 2026年2月19日 14:40
目次
- ５．有能な国家：あらゆるものの不可欠な補完
- Ⅳ 原則から政策へ
- １．マクロ経済政策
５．有能な国家：あらゆるものの不可欠な補完
当初のワシントン・コンセンサスでは国家が警察、防衛、そして基礎教育と保健の提供に限定されていたため、国家能力を議論しませんでした。対照的に、今日では、これらのいわゆる「単純」な任務においてさえ、国家の質が極めて重要であることが理解されています。ラント・プリチェットが本書の論文で強調しているように、多くの低所得国は基礎的な読み書きの教育に成功している一方で、他の国では惨めに失敗しています。所得水準が同程度の国の間でも、国家能力に大きなばらつきがあります。こうした違いの一部は、政府が国家能力への投資を意図的に行わない、という意識的な決定を反映しています。国家への投資は、インフラ投資の重要な形態であり、レンガやモルタルの建設をはるかに超えるものです。国家の「適切な」組織構造は、自然発生的に生まれるものではありません。構築されねばなりません。
国家の能力は、ほぼあらゆる政策分野に関係しています。生産効率を最大化し、その成果を再分配するという狭い国家観の背後にも、国家に何ができるかについての強い思い込みが存在します。小国という神話的なリバタリアンの理想とは対照的に、機能的な市場経済を創出するには、市場を支える法的および規制的諸制度が不可欠です。多くの国では、国家があまりにも無能で弱体であるため、市場が発展しません。製品安全規則、雇用主が義務を履行することを保証する雇用契約、債務者が債務を返済することを保証するローン契約などは、国家の能力なしには実現不可能です。そして同様に重要なのは、広範な消費税と所得税なしに適切な公共サービスを提供することが、しばしば不可能なことです。
今日では、少なくとも3種類の国家能力が重要であると広く理解されています。それは、政府の活動に対して、過度な債務依存なしに支払うための歳入獲得能力、民間主体が意思決定（特に、将来の不確実なリターンと引き換えに今日の資源を手放すことを伴う投資決定）を行える安定した枠組みを提供する法的・行政的能力、そして政策立案だけでなく、効果的にそれを実施する能力です。
国家の能力は、適切な政策を選択する上でも鍵となります。政府が歳入を増やし、有能な専門家を雇用し、短期的な政治的圧力に抵抗し、腐敗を回避する能力に応じて、ある政策は非常に適切になるか、あるいは完全に失敗する可能性があります。例えば、パンデミックの間、世帯に緊急所得を提供する政策が成功したかどうかは、政府が必要なデータベースを保有していたかどうか、電子送金が可能だったかどうか、などに左右されました。
1980年代後半とは対照的に、今日の学者たちは、ベズリーとパーソンが本書への寄稿で説明しているように、国家が自らの能力にどのように、そしてなぜ投資するのか（あるいは投資しないのか）に関する広範な文献を活用できます。また、中央集権化の度合いや地方自治の度合いが異なる官僚機構（すなわち、雇用および報酬制度）が、官僚のモチベーションを高め、政府の業務を遂行するのに効果的であるか、豊富な実証的証拠も存在する。ダン・ホニグ、アドナン・カーン、ジョアナ・ナリトミによる章では、この証拠を調査し、予備的な教訓を示している。そして、討論者のマット・アンドリュースが指摘するように、そのような能力が他の場所からの単なる「コピー＆ペースト」のプロセスである、という考えは危険である。彼は、そのような能力を構築するための適応的かつ反復的なプロセスの必要性を説得力を持って訴えている。
政治が再び鍵となる。狭い支配層エリートの私領地のように機能する国家は、広範な課税を導入するインセンティブがほとんどない。なぜなら、エリートたちは成功者の資産を簡単に没収できるからだ。しかし、この事実こそが、繁栄への投資インセンティブを破壊してしまう。さらに悪いことに、行政権への制約がないと、政治は強奪ゲームと化して、権力者は将来のことなど考えず、ましてや国民の利益など考えず、自らの短期的な利益だけを考えるようになる。権力の座にとどまることが、しばしば彼らのさまざまな考察上の優先事項となる。こうした脆弱性は、すぐに内戦へと発展し、効果的な市場経済の構築という課題をさらに危うくする可能性がある。
産業政策（一部では生産的開発政策とも呼ばれる）と競争政策には、多くの利点があると我々は主張する。しかし、国家能力がなければ、産業政策と競争政策を実施できる積極的国家の構想は絵に描いた餅に過ぎない。こうした政策は国家能力集約的である。これらの政策が効果的であった国々は、主にそのような国家能力を既に備えていたか、政策の実施と並行して構築された。さらに、こうした国家能力への投資は、政治家の交代期間を超えて経済的成功の持続につながる可能性がある。それによって国家は、もはや、有能で慈悲深い指導者であっても、その特定の指導者に頼る必要がなくなる。そして、このことがひいては、民間資本を危険にさらす人々の間で信頼を高め、投資を促進するのである。
もう一つの危険な見解は、多国間組織や非政府組織（NGO）といった善意の外部者が国家の代わりを務めることができる、というものです。多くの低所得国で見られるように、後者が主に海外のNGOである場合、これは大きな難問となり得ます。もちろん、国家の能力が不足している際に一時緩和的な役割として、NGOは極めて重要です。しかし、これらのNGOは善意に基づくことが多いものの、地域住民に対する説明責任は保証されていません。国家主体を迂回しながら政府のような機能を果たすことで、国家の能力を低下させるリスクがあります。また、本来であれば政府のために働く可能性のある優秀な職員を採用することで、NGOが意図せず国家の弱体化を助長してしまうリスクもあります。有益な国際援助政策とは、短期的に達成される成果だけでなく、極めて必要とされる物品やサービスの提供がもたらす動的な結果について考えることを意味します。
Ⅳ 原則から政策へ
ここで、私たちの原則が政策の実施に及ぼす影響について考察します。
その説明にあたっては、本書に収録されている論文を参考にします。
政策と原則を厳密に区分するのではなく、私たちの原則は、私たちが検討するすべての政策アプローチに貫かれていると考えています。
１．マクロ経済政策
ワシントン・コンセンサスの最も記憶に残る政策提言の多くは、その起源を考えれば当然ですが、マクロ経済の安定の基盤に関するものでした。これには、財政政策、通貨政策、金融政策、そして為替政策が含まれます。もちろん、マクロ経済の安定を確保し、これらの重要な政策を適切に実施することは、ロンドン・コンセンサスでも優先事項の一つです。しかし、私たちは、これまで概説してきた原則を反映した新たな要素を重視しています。
ワシントン・コンセンサスは、政府の借入の必要性を減らすために財政規律を重視していましたが、私たちが新たに提案するコンセンサスは、特に危機への対応において、財政積極主義を奨励しています。レイス氏とベラスコ氏が論文で指摘しているのは、財政政策がボラティリティの低減に重要な役割を果たしており、その役割はケインズ派的な標準的な総需要管理を超えているということです。
近年（例えば、2007～2009年のリーマン・ショック時やCOVID-19パンデミック時など）、政府が推進してきた新たな財政政策が少なくとも2つあり、これらは確かな経済分析によって正当化できる。1つは、不況期における失業など、保険でカバーできないショックを人々が相殺できるよう、対象を絞った財政移転を行うというものである。民間市場は保険を提供できないため、政府は最後の保険者としての役割を果たす。2つ目は、政府が最後のマーケットメーカーとなり、マクロ経済のストレス時に機能不全に陥る金融市場を支えるという政策である。2007～2009年のリーマン・ショック時には、公的機関は、消滅した金融市場を代替するため、あるいは市場の運営を維持して信用の流れを確保するために、緊急融資、補助金、公的保証、資産購入、資本注入を行った。
政府が両方の機能を果たすためには、マクロ経済のストレス時に、その時だけは、借入を継続できる必要があります。なぜなら、そのような場合、民間部門は金融市場からほぼ締め出されているため借入ができないからです。これは、不況時に積極的な財政政策を可能にするためには、好況時に財政政策が慎重で（そして純債務を削減し）なければならないことを意味します。したがって、新たな積極的な財政政策は、財政政策に関して「何でもあり」という要求からは程遠いものです。むしろ、相当の財政的慎重さと、その慎重さを可能にする制度が必要です。多くの国、富裕国と中所得国の両方において、財政ルールとそれを運用する独立した財政評議会が重要な役割を果たし得ることが分かっています。同時に、クリッシ・ジャンニツァロウ氏が本書の論評で強調しているように、財政ルールが信頼できるものとなるためには、十分な柔軟性がなければなりません。過度に単純で硬直的なルールを抱えたヨーロッパの経験は、この点を非常に明確に示しています。
ワシントン・コンセンサスは、市場が決定する金利の重要性を強調し、金融市場が信用配分を決定するとしました。この勧告は、多くの政府による信用配分制度が縁故主義につながり、公平性や効率性の目標に役立たなかったことを踏まえると、当時の産物でした。市場が決定する信用配分は、ロンドン・コンセンサスでも依然として目標として残っています。しかし、私たちは融資の急増と破綻を防ぐための規制を、はるかに重視しています。ミクロプルーデンス規制とマクロプルーデンス規制のための制度的環境を整備することが、世界中の中央銀行と銀行監督当局にとって今や最重要課題となっています。これは、政治的現実を認識し、テクノクラシーと政治的説明責任を巧みに組み合わせたシステムと連携することを意味します。
これらの金融市場政策は、ボラティリティを抑制し、中小企業の繁栄を可能にする信用配分システムの構築に貢献しています。過去30年間、金融市場におけるインセンティブ問題を緩和し、借入の範囲を拡大するために、革新的な形態の信用供給、時にはマイクロファイナンスといった形態の融資も試みられてきました。これは、貧困層の借り手のほとんどが担保を欠いている状況を踏まえ、融資の範囲を拡大することを目的としています。個人がライフサイクル全体を通じてボラティリティを管理しようとする中で、信頼性が高く安全な貯蓄機会を提供することも重要です。
より良い信用市場機会の創出は、公平性と効率性の両方の目的を伴います。金融包摂がなければ、富裕層だけが新規事業を立ち上げることができ、成長を望む企業は内部留保にのみ依存せざるを得なくなります。これは起業家になれる人を制限し、企業規模の分布を歪めます。さらに、労働需要を低下させることで賃金の低下にもつながります。したがって、金融包摂は、より生産的で公平な経済を構築する上で重要な役割を果たします。
金融市場における競争も重要です。多くの国では、銀行セクターが集中化しており、これがレントの源泉となっています。こうしたレントは政治権力へと転化する可能性があります。多くの国では、こうしたレントは外国銀行の手に渡り、外国人株主に帰属します。さらに、一部の金融商品がリスク軽減ではなく、レントを永続させる手段となっているという疑念が高まっています。世界金融危機に関する行動経済学の解釈では、多くの市場参加者が容易に誤解を招き、それが資本の誤った配分を助長したと強調されています。危機に際して政府による支援は不可欠でしたが、裕福な金融業者の富を守っているように見えたため、政治的な不満が生じました。こうした教訓から得られる教訓は、金融におけるマクロプルーデンス政策と競争政策の両方を改めて重視することです。これは、ボラティリティを低減し、より公正な経済構造を構築するためです。
ワシントン・コンセンサスは低インフレを優先事項として強調し、もちろん私たちもその目標を共有しています。それ以来、先進国、新興国を問わず、インフレ抑制政策は広く用いられる方式に収斂し、これは「フレキシブル・インフレ・ターゲティング」と名付けられています。これは、為替レートを変動相場制にしたまま、合意されたインフレ指標を目標とするように短期金利を操作するというものです。25 もちろん、どの物価指数を目標とすべきか、短期金利のみを用いるべきか（あるいは「量的政策」によって補完されるべきか）、為替レートの変動相場制はクリーンなものにすべきかダーティーな（管理された）ものにすべきかなど、運用上の論点が依然として多く議論されています。しかし、これらの重要な点はさておき、全体的なアプローチは明らかに成功しています。インフレ・ターゲティングの導入後、世界中でインフレ率は低下し、20年以上にわたってその水準を維持しました。そして、パンデミック後に予期せぬ供給ショックもあってインフレが急上昇したとき、中央銀行は景気後退を引き起こすことなく総合インフレ率を引き下げることに成功した。ただし、ポール・タッカーが本書で指摘しているように、大規模な財政刺激策と金融刺激策の組み合わせは、いくつかの先進国では過剰であったことが判明した。
この通説に付け加えることはほとんどありません。しかし、2つの重要な点を付け加えておきたいと思います。1つは、世界金融サイクル（GFC）と、それが特に新興国市場（EM）における為替レートと金融政策に及ぼす影響に関するものです。もう1つは、為替レートと輸出の関連性に関するものです。
エレーヌ・レイ氏と共著者らによる先駆的な研究のおかげで、本書にまとめられているように、今日私たちは世界金融危機のようなものが起きることを、四半世紀前よりもはるかに深く理解しています。資産価格と新興国への資本フローは、世界的なリスク選好度の指標と高い相関関係にあります。そして、国際資金調達におけるドルの重要な割合を考えると、米国の金融政策はリスクサイクルの主な推進力となっています。米国の金融緩和政策の期間は、ドル安、リスクテイクの増加、資本フローの拡大、資産価格の上昇、そして新興国におけるレバレッジの増加と一致しています。米国が金融引き締め政策を実施すると、逆のことが起こります。投資家は出口に向かって殺到し、資本フロー、資産価格、そしてレバレッジが依然とは逆方向に動きます。
さらに、シェブネム・カレムリ＝オズカン氏は本書への寄稿の中で、世界金融危機がしばしば地域金利の乖離を引き起こすことを強調している。連邦準備制度理事会が金利を一方向に動かすと、新興国の市場金利は同じ方向に動く傾向がある。たとえ、地域の中央銀行が米国からのショックを相殺しようとして地域の政策金利が反対方向に動いたとしても、こうしたことが起きる。
これは為替政策の運営に重要な意味合いを持つ。変動相場制を認めても、ドルの優位性やそれがもたらす諸問題は解消されない。レイ氏が述べているように、「国際金融情勢が国内金融当局の目的と一致することを保証する『神聖な偶然』など存在しない」。新興国の中央銀行がインフレ抑制のために金融引き締めを試みているときに、資本流入の急増に直面する可能性があり、その逆もまた起きるのである。
つまり、変動為替レートの現実は、ミルトン・フリードマン、マンデル＝フレミングの伝統、そしてワシントン・コンセンサスが示唆するほどバラ色ではないということだ。では、一般論として固定為替レートの方が良いということだろうか？ 決してそうではない。レイは、他の最近の論文と同様に、世界金融危機下でも変動為替レートは有効な安定化の役割を果たせると説得力を持って主張している。
しかし、これは政策担当者が現実的であるべきであり、短期資本フローの不安定化を防ぐために、時折為替市場介入、マクロプルーデンス規制、さらには為替管理さえも躊躇せずに用いるべきであることを意味します。同時に、為替レートを管理しようとする際には、誰がどのような目的で介入を行うのかという制度上の課題が常に存在します。マクロ政策のこの側面を適切に管理することは、国家能力の重要な一部なのです。
本書に寄稿されたリカルド・ハウスマン氏の論文は、成長と発展のプロセスにおいて輸出が果たす積極的、かつ極めて重要な役割について、説得力のある論拠を示している。これは、実質為替レートが輸出の伸び、ひいては経済成長全体に及ぼす影響を無視して、為替レート政策を実施することはできないことを意味する。それどころか、ハウスマン氏と共著者のラント・プリチェット氏、ダニ・ロドリック氏が以前の論文で示しているように、成長の加速は実質為替レートが持続的に過小評価されている時期と結びついている。通説では、為替レート政策は実質的要因によって左右される長期的な実質為替レートをコントロールすることはできないとされている。しかし、長期的な視点ははるかに遠い未来を意味する可能性がある。より短期的な視点では、為替レートと規制政策が重要である。これは、現実的に、ダーティフロート、健全性規制、投機的な資本流入に対する抑制策を、政策担当者のツールキットに残しておくべきさらなる理由です。
マクロ経済政策は、安定のための条件を創出し、成長を支える必要性に留意するとともに、異なる政策が分配上の異なる帰結をもたらすことを認識しなければならない。ノラ・ラスティグが本書で指摘しているように、ワシントン・コンセンサスは、特に社会保障網が脆弱な国々において、その処方箋の分配上の帰結をしばしば無視していた。これは政治的な影響を及ぼし、例えば、公的支出削減が世界銀行やIMFなどのアクターによる外部主導のテクノクラート的介入の産物と見なされた。政治が重要であるという私たちの原則は、各国による政策のオーナーシップが本質的に重要であり、対応力のある政治システムはマクロ経済政策の分配的影響に敏感であるべきであると強調するものだ。